我国农村公共产品制度变迁及其改革策略研究

经营管理 2013-01-10 269 次浏览 0 条评论

我国农村经济改革可以划分为1979-1984年微观体制改革时期与1985年至今宏观体制改革时期两个阶段。即联产承包变革取消以评工记分为主的农村微观分配制度取得成功以后,由于受城市改革滞后和农产品供给能力的制约,农村第二步改革虽然取得了一些成绩,但是总体来说是迄无成功。经过四十多年剪刀差方式的积累,我国目前从总体上看已经基本完成农业支持工业的阶段,正步入工业与农业平等发展阶段。与此相适应,彻底改革以剪刀差为主的农村宏观分配制度,成为市场经济发展的迫切需要。在经济体制转型时期,新旧体制双轨并存并行,势必加剧对经济剩余的动员和交易费用的消耗。农村分配关系秩序混乱所引发的农民负担严重、农业投资下降、发展结构失调等问题长期困挠着人们,研究现阶段农村公共产品成本负担的制度变迁,并探讨改革策略,具有十分重要的理论和实践意义。

(一)、剪刀差:弱化与放量

剪刀差机制主要涉及公社、企业和财政三类经济主体与农副产品统购统销制度。改革以来我国剪刀差积累机制已经被严重破坏。

1、农业生产与流通体制改革动摇了剪刀差机制基础

为了缩小工农产品交换剪刀差,1979年国家大幅度提高了农副产品的收购价格,随后两年又继续提高了部分农产品收购价,并降低了农业生产资料价格,1978-1981年间农付产品收购价格年均递增11.5%,远远高于1950-1978年间递增2.8%的速度,有效地改善了工农业产品的比价和农村宏观分配结构的刺激功能。为农村分配领域的全面改革创造了条件。提高农副产品收购价格只能解决剪刀差量的缩小问题,根本没有改变剪刀差作为分配杠杆的经济机制本身。联产承包变革改变了农村经济的经营主体。农户具有了对各种经济信息作出理性反应的能力。同时,农户作为基本核算单位也已经能够直接感受到自己对国家和集体提供的公共产品的成本负担的轻重,市场价格的出现更使剪刀差方式暗拿明显化,在以后牌市差价较大时,定购遇到的抵制也越强烈。农副产品流通体制的价格补帖改革是以国家财政承担能力为限度的。由于农副产品特别是粮食供需格局从供给制约转为需求制约,出现供过于求状况,国家财政农产品购销价格补贴从1979年的80亿元猛增到1984年的227.41亿元,财政不堪重负。这是农村微观分配结构经历联产承包变革之后,同“剪刀差”形式为特征的宏观分配体制及其运行机制发生冲突的表现。从1985年开始,国家取消了农产品统派购制度,对粮、棉、油等大宗农产品实现合同定购和市场收购的“双轨制”,对其它农产品放开经营实行市场调节。在实际执行过程中突出表现为限产限购,使农民承担了更多的市场风险。

2、国有企业改革加速剪刀差贡奉的耗散和放量

70 年代末就开始的一系列的放权让利为特征的国有企业改革,虽然通过扩大企业自主权利改进激励机制,提高了国有企业的生产率,但由于企业经营性和政策性业务并存,在信息不对称的情况下,越放权让利,国有企业经营者越容易侵害所有者权益,出现了工资侵蚀利润等超分配现象,国有资产流失和国有企业亏损日益严重,农业剩余已经不能通过国有企业这个环节转化为财政收入了。特别是国有粮食、外贸企业不但可以从牌市差价中获取超额利润,反而逆向调节,加重消费者和财政的负担。使农产品价格保护制度和粮食专项储备制度很难落实。另外,农业生产资料经营实行双轨制,虽然制定了专营、限价和粮肥挂购政策,但由于没有财政补贴作支持,农业生产资料价格政府实际已经很难控制了。这也是1989年以后剪刀差重新扩大,农民收入减少的重要因。1989-1995年间,农产品价格呈现先抑后扬格局,但其变动总是落后于农业生产资料和农村消费品价格的变动。自1985年政府开始放松对农业生产资料市场的管理,取消对农用工业的补贴和对农产品的奖售,到1987-1989年间农业生产资料因供需缺口较大而价格猛涨。虽然治理整顿期间政府价格管制严厉,但受损的正是农民。尤其是1990和 1991两年,农副产品收购价格下降,农民因价格减收增支354.6亿元。1988年前政策给农民的实惠两年之间就丧失殆尽,出现了农民收入负增长和增产不增收现象。1992年开始的市场经济建立初期,本来迅速增加的农业生产成本理应得到弥补,但已经开始企业化改革的国有粮食与外贸部门的宏观调控职能弱化,甚至出现逆调节行为,引起粮食流通秩序混乱,导致以粮食购销差价大幅上涨为特征的严重通货膨胀。在这场价格博奕中,农民并没有从所谓的“高价农业”中获益。正是农产品贸易条件的恶化,是80年代末以来农民收入持续停滞的直接原因。

3、通货膨胀是中央政府分享农业剩余的新形式

我国农民收入增长的泡沫现象值得注意。1978-1984年间,我国农民名义与实际收入年均增长速度为17.9%和17.7%,差距仅0.2个百分点;1985-1988年间,农民收入名义递增11.3%,比实际增长率5.0%高6.3个百分点;1989-1991年间农民实际纯收入年均仅递增 0.7%,而名义增长率为9.1%,差距为8.4个百分点。这13年间农民名义与实际收入增长速度呈阶段性减少趋势。1992-1995年间,农民名义收入年均递增22.0%,而实际仅递增4.8%,差距扩大到17.2个百分点;在很长一段时期内名义与实际收入增长速度是相互背离的,说明农民所得的虚增与贬值。1996年我国的通货膨胀得到抑制,农民收入名义增长22.1%,扣除价格因素后,仍然实际增长10.4%,差距缩小到11.7个百分点。宏观经济环境的好转将有利于提高农民收入(见表1)。

表1:我国农民纯收入名义与实际增长

纯收入增长速度 纯收入增长速度 纯收入增长速度
年份 名义% 实际% 年份 名义% 实际% 年份 名义% 实际%
1979 19.91 19.2 1985 11.9 7.8 1991 3.2 2.0
1980 19.45 16.6 1986 6.58 3.2 1992 10.65 5.9
1981 16.78 15.4 1987 9.15 5.2 1993 17.56 3.2
1982 20.89 19.9 1988 17.81 6.4 1994 32.48 5.03
1983 14.68 14.2 1989 10.38 -1.6 1995 29.24 5.42
1984 14.71 13.6 1990 14.1 1.8 1996 22.08 10.39

资料来源:农调总队历年农民收入资料

4、剪刀差积累机制的弱化并不等于农民剪刀差贡奉的减少

改革开放以后我国工农业产品交换剪刀差以1988年为界,经历了直线缩小和波动反弹两大阶段。据测算:宁夏剪刀差差幅从1976年的71.53下降到 1988年的15.74%,又扩大到1995年的34.51%,价格特别是农产品价格扭曲又回复到80年代初的水平。同时剪刀差贡奉额占第一产业增加值的比重也从27.85%下降到9.84%,又扩大到17.4%,暗拿农民的比例在90年代又有所提高。虽然改革开放以来从整体来看剪刀差幅度缩小了,但缩小剪刀差可以

增加农产品供给能力和工业品购买力,在剪刀差机制没有消失之前,贡奉额随着城乡工农产品交换的范围、数量扩大而增加。1995年剪刀差差幅仅是1976年的48.2%,而其贡奉额却是8.1倍。每个农业人口负担的剪刀差贡奉额增长了5.1倍。农民剪刀差贡奉额增加现在也已经不能说增加了财政收入,部门利益不但侵害了国家益,更加重了农民负担(段庆林,1996)。

(二)、农业税:轻税到调整

1、轻税政策是计划经济的产物

解放初期税收是国家参与农村经济分配的主要形式,在计划经济建立时期因转型成本剧增、过度动员农业剩余导致1959-1961年农业危机发生后,逐渐让位于剪刀差形式,相应采取了轻税政策。我国目前农业税收制度基本沿用1958年国家颁布的《农业税条例》,征收对象是农业收入,牧业税仅在八个牧业地区征收。条例规定全国农业税平均税率为常年产量的15%,地方政府可以征收不高于正税14%的附加税,轻税政策主要表现在:<1>为了在剪刀差积累机制下适当减轻农民负担,1961年我国农业税计征指标核减为108亿公斤,比1959年征收任务减少87亿公斤。并将这一征收水平一直稳定到1978 年。为了促进不发达地区农业经济发展,1979-1983年国家实行农业税起征点制度,全国减免正税和附税共23.65亿公斤。1985年又对贫困地区实行农业税减免政策等。降低了农业税实际税率。<2>农业税的计征依据主要是耕地面积、常年产量、税率和税额,由于40年来没有再进行过查田定产,除了基本稳定的税额外,其它几项都严重不实,实际上变成了包税制。随着农业生产的发展,全国农业税实际负担率已经从1952年的12.2%下降到目前的3%以下,农业税越来越变得微不足道。

2、农业税种分化适应产业结构发展的要求

农村改革以来,农村产业结构发生巨大变化,多种经营蓬勃发展,乡镇企业异军突起,行业间在比较收益和耕地占用方面矛盾较多,为此,国家农业税收政策进行了必要的调整,<1>、调节农村各业收益。为了解决农业特产生产比较收益明显高于粮食生产,与粮争地的矛盾,并弥补农业税包税制不利于发挥调节功能的缺陷,1983年国务院决定对原包括在农业税中的农林特产收入单独征收农林特产税,并在1989年各地全面开征。1994年又将原征收产品税的部分农、林、牧、水产品与原农林特产税合并,统一征收农业特产税,初步达到公开税负、调整结构的功效。<2>、调节耕地占用行为。为了更有效地保护和利用耕地,加强士地管理,1987年国务院决定对占用耕地建房或者从事其他非农业建设的行为开征耕地占用税。全部作为农业发展专项资金。

3、农业税调整标志地方政府税权意识增强

农业税是我国农村的主体税种,在长期的统收统支财税体制下,地方政府缺乏征税的积极性,耕地面积、常年产量等计税依据严重不实,最终形成了包税制。但包税制也引起税收实际负担率过低和有地无税、有税无地现象。突出表现在有一大批新开发的耕地已过免税期而没有征税,联产承包后老灌区的群众意见较大。为此,新疆、内蒙古、宁夏等省区80年代末开始对新开垦荒地依法征收农业税,列入附加税内。1994年分税制实施以后,农业税被划为市县本级收入,解决了信息不对称问题,地方政府加强了征收管理工作,从而使农业税在地方财政收入中的地位和比重得到提高。农业税调整另外一个重要原因是增加县级财政收入,缓解地方财力紧张的突出矛盾,所以真正有动力调整的主要还是中西部不发达地区。当然,我国的“黑地”也主要分布在那里。1990年我国耕地概查面积比统计面积多出 66024.5万亩,即实际耕地面积比账面高31.5%。误差较大的一是边远地区,那里新开发耕地较多,耕地分散,受自然灾害影响撞种地比重较大,搞准统计数据的技术成本很高;一是传统农业主产区,农业是农民收入的重要来源,农民负担较重,隐瞒耕地面积是避税的需要,搞准统计数据的磨擦成本较高;而部分发达地区和非农业区误差较低,那里耕地面积一般较少,多种经营和乡镇企业发达,没有调整的动力。在农业税下划的激励下,不发达地区调整农业税的意愿较强,但账外耕地分布与其经济发展水平的负相关,使调整在实际操作中首先遇到农民负担问题,不可避免地使农业税负担累退现象加剧。目前农业税收政策仍然不能适应农村经济发展的需要。农业税收征收范围局限于种植业、集中于产粮区的局面没有得到根本的改变,土地级差收益和行业比较收益仍然没有得到有效地调节。适合市场经济的农村税收制度还远远没有建立起来。

4、政府农业剩余积累机制的弱化是农业公共投资减少的根源

在十多年来对以中央计划与行政命令配置资源的经济体制进行一系列市场化改革的过程中,分配体制从集权分配走向分权分配,在改善激励结构的同时,因传统剪刀差积累机制的弱化而减少了政府财政收入。财政收入占GDP比重已经从1978年的31.2%下降到1996年的10.9%。中央财政收入占全国财政收入比重从1986年的36.7%下降到1993年的22%,地方政府事权相应扩大,部分发达地区藏富于民。1994年实行的分税制正逐步扭转中央政府宏观调控能力削弱的局面。国民经济初次分配结果制约着再次分配,财政农业支出状况恶化尤其引人注目。农业税收(明税+暗税)具有积累资金的功能,其实际上是国家进行农业基本建设投资和科学技术推广等公共产品的成本,或者说是农民享受国家公共产品后支付的价格。由于剪刀差机制的弱化和税收功能的僵化,国家从农业上得到的资金积累现在已经相对减少,农业被认为是低效产业,资金积累大量流向工业和服务部门。财政农业支出比重从1980年的12.4%下降到1993年的 8.4%,分税制后因中央财政支农状况好转而比重略有提高。由于没有界定各级政府发展农业的事权,地方政府投资非农化行为严重,致使农田水利设施严重老化,农业技术推广机构面临“线断、网破、人散”局面,严重影响了农业生产的稳定发展。

正见、正思、正语

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